本文作家：
程小萌，都门经济买卖大学财政税务学院讲师
李咚咚，北京大学马克想主义学院博士筹备生
马光荣，中国东谈主民大学财政金融学院副院长、诠释，财税筹备所副长处
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本体撮要：行政区画调整在国度处分体系和处分才略当代化修复中具有基础性作用,频年来我国实施了州里撤并、县区归并等调整行政区画、扩地面方政府辖区限度的改良。著作基于州里撤并改良,从政府组织起头成本的角度,筹备了方位政府辖区限度的决定要素过头经济效应。著作通过构建方位政府最优辖区限度的表面框架,分析得出高下级政府间调换成本、政府职责主谈主员学问水平、大众策略推违法果的可展望性、大众品限度经济程度和住户偏好异质性是决定方位辖区限度的迫切要素。著作基于1997-2014年我国州里撤并数据与县级经济社会数据,发咫尺调换成本较低、政府职责主谈主员学问水平较高、大众策略推违法果可展望性较强、大众品限度经济效应需要融会以及住户偏好异质性较低的地区,州里撤并的力度较大。著作进一步评估了州里撤并的经济效应,限度显现,州里撤并故意于改善当地的处事气象,提高政府的行政效率,选贤举能财政开支和改善方位大众服务,进而促进当地的经济发展。著作觉得,行政区画调整改良需要笔据当地的经济社会条目,因地制宜,抽象有计划辖区过大带来的束缚成本高潮和辖区过小导致的限度经济亏损要素,统筹互助发展。
一、引子
从简、精干的组织架构是决定方位政府处分着力的迫切方面，党的十九届五中全会将优化行政区画成立算作全面深化改良的迫切职责部署之一。频年来，我国以政府层级的扁平化改良为标的，在优化政府组织架构上进行了诸多探索，这主要体咫尺以下两个方面：第一，减少政府束缚层级，通过经济束缚体制和财政体制方面政府层级的减少来检朴行政成本，如“强县扩权”“省直管县”“乡财县管”等改良；第二，不编削束缚层级，通过行政区画间的归并，扩地面方政府的辖区限度，如州里撤并、县归并、区归并等。优化辖区限度是升迁方位政府处分着力的迫切技能，对促进区域互助发展具有迫切好奇。
州里撤并是我国行政区画优化中隐敝面最广、力度最大的改良。1998年以来，为了精简机构、减少州里行政东谈主员、检朴财政开支，我国各地区开展了一系列以州里撤并、扩大州里政府辖区限度为主的州里机构改良。笔据国度统计局公布的数据，1997年我国州里总额为36697个，至2014年已减少至29168个，减少幅度进步20%。在此时期，各地区的州里撤并职责一直在持续进行，其中2000-2002年和2004-2007年间州里撤并尤为彰着。
州里撤并改良不仅编削政府层级数目，同期还扩大州里政府的地域束缚范围。而本文试图回话的两个问题是：第一，优化方位政府辖区限度应该慑服何种原则？第二，州里撤并改良是否达到了提高处分着力、促进经济社会发展的策略主义？事实上，不仅是中国，谢世界范围内，许多国度都在推动归并行政区画、扩地面方政府辖区限度的改良，但其原因和恶果尚无定论。与此同期，另一些国度则拆分行政区画，缩小方位政府的辖区限度。本文通过筹备中国州里撤并改良，为优化方位政府辖区限度提供参考。
针对方位政府辖区限度问题的已有筹备主要来自于经典财政均权表面。笔据财政均权表面，人人对大众品的偏好存在异质性。辖区限度缩小的上风是各方位政府不错因地制宜地制定策略；颓势则是无法充分融会大众品提供的限度经济效应，而且难以灵验互助跨地区外部性策略。因此，方位政府的最优辖区限度是对辖区内人人偏好异质性和大众品限度经济两约莫素量度选用的限度。本文觉得，这一表面未从组织束缚的角度有计划组织起头成本对辖区限度的影响。以州里政府为例，其辖区限度缩小将检朴州里政府与所辖屯子之间的信息收罗成本、调换成本，提魁伟众品提供的效率，同期州里政府也不错愈加科学地制定与引申策略。本文在Garicano（2000）构建的组织经济学模子基础上，探究了科层制政府组织中辖区限度的最优化问题，表面模子标明，大众品限度经济越迫切，辖区限度可相应扩大；州里与屯子间的调换成本越低、下层职责主谈主员的学问水平越高、大众策略推违法果的可展望性越强，政府束缚效率越高，那么州里政府的辖区限度也不错扩大。
基于1997-2014年我国州里撤并数据与县级经济社会数据，本文对表面假说进行了实证试验。限度显现，调换成本、下层职责主谈主员学问水平、大众策略恶果可展望性和大众品提供的限度经济等要素是影响州里撤并力度的迫切要素。笔据这一论断，我国各地区也曾实施了大限度州里撤并改良，其原因主要来自两个方面：第一，改良之前，我国州里辖区限度多量太小，不利于融会大众品提供的限度经济效应；第二，外界条目的变化裁减了政府束缚成本，升迁了大众品提供效率，比如通讯和交通基础要害改善使得州里政府和所辖屯子之间调换成本裁减，政府职责主谈主员学问水平的接续升迁以及大众策略恶果可展望性接续增强。这也证实我国州里撤并应因地制宜地实施，关于地形复杂、交通和通讯成本高、下层职责主谈主员修养错落不皆、策略推违法果不深信性高以及原先州里所辖限度也曾较大的地区，不宜再大限度推动州里撤并。事实上，民政部在2001年就发文指出，各地区开展州里撤并职责要科学蓄意、合理布局，充分有计划行政束缚需要、当然地舆条目、行政区画历史沿革、群众风俗、民族宗教等方面要素，在撤并圭臬、力度和程度上不要求统长入致。
本文使用1997-2014年县级面板数据试验了州里撤并对县域经济社会发展的影响，限度标明州里撤并提高了县域经济发展水平，州里撤并幅度较大的地区，县域东谈主均GDP、夜间灯光亮度、限度以上工业企业总产值等经济贪图均彰着升迁。那么，州里撤并是否故意于财政资源在地区间更灵验、更平衡地确立？本文筹备显现，州里撤并灵验改善了当地的处事气象，在选贤举能财政开销限度的同期，也促进了县域大众品提供的改善。这一限度诠释了州里撤并改良故意于融会大众品提供的限度经济和检朴财政成本。尽统辖区限度扩大可能会导致下层服务半径扩大,加多信息获取与调换的难度，也不利于自尊住户对大众品的异质性需求，然则限度经济的收益仍然大于这些成本。这从侧面证实各地区因地制宜实施的州里撤并总体上是有益于经济发展的。
本文的筹备孝敬主要体咫尺以下两个方面：一方面，在表面筹备范围，本文筹备与经典财政均权表面有所各异，本文有计划了在科层制政府中，政府的学问获取和里面层级间调换交流对最优辖区限度产生的迫切影响。这不仅大约填补已有文件表面模子的不及，还能为我国接下来优化行政区画成立，构建愈加从简、精干、高效的政府架构提供参考。另一方面，在实证筹备范围，已有文件筹备了政府层级结构中经济束缚和财政体制扁平化机制改良的经济效应，而对我国州里撤并经济效应的筹备较少。本文覆按了州里撤并对经济社会发展的影响，为我国进一步深化州里机构改良提供参考。
二、文件综述
（一）政府辖区限度改良的原因
已有文件主要从经典的财政均权表面开赴，筹备政府辖区的最优限度。这些文件大多觉得辖区限度小的方位政府大约更准确、实时地把捏当地住户的偏好，更好地自尊当地住户关于大众品的异质性需求。然则辖区限度大的方位政府则不错更好地期骗大众品提供的限度经济，况兼关于环境欺侮、大众安全等具有外部性的问题，不错在更大区域层面上统筹息争、长入束缚，大约更灵验地将外部性问题“里面化”，发生“搭便车”气候的可能性更小。有学者在上述表面基础上构建模子，论证了方位政府的最优辖区限度所以下两种要素量度选用的限度：住户对大众品的偏好异质性越大，数目多而辖区限度小的方位政府更有上风；大众品提供的限度经济越彰着，数目少而辖区限度大的方位政府更有上风。
还有一些表面指出了辖区限度扩大的另外两项收益：一方面，辖区限度大的方位政府往往具有更多的东谈主才和更高的专科化程度，从而有更高的束缚效率；另一方面，辖区限度大的政府更故意于财政资源在地区间更灵验、更平衡确立，这关于当地永久经济增长是故意的。
然则，一些文件也指出，大众品提供的限度经济效应可能并不彰着，而且限度经济对方位政府提供的各项大众品的影响并不一致，不同种类的大众品会维持不同的最优辖区限度。在提供成本密集型的大众品和基础要害服务时，由于固定成本不错分担给更多住户，跟着东谈主口限度的加多，坐褥效率将达到更高的水平，从而获取潜在的收益。有关词，在提供行状密集型的大众品或服务时，跟着需求限度的扩大，政府为了提供更多的居品或服务需要雇用更多的劳能源。因此，限度经济带来的效率和收益频频是不存在的。有学者筹备发现，进步80％的市政服务是行状密集型的，因此辖区扩大后限度经济的升迁可能并不彰着。
（二）政府辖区限度改良的经济影响
频年下世界上许多国度实施了行政区画归并和扩地面方政府辖区限度的改良。在表面方面，政府辖区限度扩大会带来正反两方面影响，其施行恶果受到多种要素影响，施行中此类改良是否会升迁当地的行政效率和经济效率呢？这还莫得定论。在实证方面，有些筹备标明政府辖区限度扩大照实大约促进经济增长；另一些筹备则觉得政府辖区限度扩大并莫得影响经济增长；还有一些文件试图探究辖区限度改良影响经济增长的中间传导机制，但并莫得得到一致性的论断。由于方位政府区画归并、辖区限度扩大的改良在不同国度的推违法果不一致，中国开展州里撤并的合感性与施行恶果还需要进一步试验。
三、州里撤并轨制配景
1983年，中共中央、国务院提议“面前的重要任务是把政社分开，建立乡政府”，并执法“省、自治区、直辖市的东谈主民政府决定乡、民族乡、镇的建置和区域分离，乡的限度一般以原有公社的统辖范围为基础，如原有公社范围过大的也不错恰当划小”。在这么的策略指令以及那时的配景下，新建乡的限度多量变小，州里数目猛增。到1985年，寰宇政社分开、建立州里政府的职责基本末端，成立了约91000个州里政府。
为了精简机构、减少州里行政东谈主员、松开财政背负，许多省份开展了以州里撤并、扩大州里辖区限度为主要本体的州里行政区画调整职责。笔据积年《中国县（市）社会经济统计年鉴》败露的各县下辖州里数目，1997-2014年间寰宇系数减少了7529个州里，减少幅度约为20.5%。图1显现，1997年我国县级行政区所辖州里的平均数目为18.9个，2014年这一数字减少为14.1个。
图1 各县所辖州里平均数目的变化趋势
1997-2014年间有1452个县实施州里撤并，其中数目减少幅度达到20%以上的有970个县，减少幅度达到40%以上的有379个县，如图2所示。从图1也不错看出，1997年以来，州里撤并改良一直在持续推动。
图2 州里撤并幅度的散播
四、模子构建与数据来源
本文模仿 Garicano（2000）的想路，从政府职责主谈主员的学问获取和各层级政府之间调换成本的角度开赴，构建了政府最优辖区限度的表面模子。模子构建（略）
本文使用的数据主要包括1997-2014年县域层面的各样经济、社会与地舆数据。其中，县级经济社会数据来源于积年《中国县（市）社会经济统计年鉴》，主要包括县级的GDP、限度以上工业总产值、限度以上工业企业数、东谈主口、财政开销、电话用户数、福利院床位数、所辖州里数目等信息。本文笔据省级的GDP平减指数，将统统经济贪图折算为2000年不变价水平。县域的坡度地舆数据从中国科学院资源环境数据云平台获取，各县2000年的少数民族东谈主口占比数据来自于中国《2000东谈主口普查分县贵寓》。
五、限度分析
本文的实证限度标明：1、州里政府与屯子之间的调换成本越低，州里政府的束缚区域越大，样本时期引申州里撤并的力度越大。2、下层职责主谈主员领有的经济发展学问越多，下层政府东谈主员在引申策略时，孤苦进行有蓄意的才略越强，需要与上司进行调换的次数也越少，此时州里政府的统辖范围不错扩大。3、当地大众策略实施恶果的可展望性越强，屯子在奉行策略时靠近的不深信性较低，因而州里政府不错相应扩大辖区限度，州里撤并力度较大。4、蓝本所辖东谈主口数较少时，扩大州里政府辖区限度大约灵验期骗限度经济带来的平正，州里撤并力度较大。5、少数民族东谈主口占比高的县域，引申州里撤并的力度较小，这考据了经典的最优辖区限度表面，即住户偏好的异质性越高，方位政府的辖区应该越小。
此外，本文在进行了排斥替代性解释和一系列肃肃性试验后限度依旧显赫。
六、州里撤并对经济发展影响的实证筹备
（模子略）
实证限度标明撤乡并镇改良大约促进县域经济发展，改善当地的处事气象，故意于裁减财政开销限度，提高了方位大众服务水平。
七、论断与策略启示
本文链接组织经济学表面，从政府组织起头成本的角度开赴，构建了方位政府辖区限度最优化的表面模子，并期骗我国各地区引申的州里撤并改良，对表面假说进行了实证试验。限度标明，跟着高下级政府间调换成本的下落、政府职责主谈主员学问水平的升迁、大众策略推违法果可展望性的增强、限度经济迫切性的升迁以及住户偏好异质性的裁减，州里撤并改良引申的幅度会升迁。这也意味着州里撤并改良的原因来自于两个方面：第一，改良之前我国州里辖区限度多量过小，不利于限度经济效应的融会，财政成本较高；第二，跟着下层政府职责主谈主员学问文化水平升迁，政务公开、村务公开等轨制接续完善，完毕了政府行政束缚与下层群众自治灵验衔尾和良性互动，基础要害的完善、通讯时期的速即发展和电子政务的引申更是进一步裁减了调换成本。
本文的筹备论断大约为政府行政区画的调整和改良提供参考。一方面，在行政区画改良的经过中，应该慑服因地制宜的原则，依据当然环境、发展空间、经济水平、聚拢效应等要素，充均量度辖区过大带来的束缚贫寒和辖区过小导致的限度经济亏损，有序地开展行政区画改良的实践探索，激励改良对经济社会发展的内在活力，使行政区画改良大约更好地服务于方位经济发展。另一方面，应造成国土空间分离合理、头绪幅度科学匹配的行政区画轨制，这是国度处分体系和处分才略当代化的迫切构成部分。信息时期的高速发展和外部环境的快速变化会对政府组织架构和行政区画产生真切的影响。我国的行政区画需应时开展安妥性调整与改良翻新，连接极力于建立从简、精干、高效的政府组织体系，通过部分行政区画建制的撤并，融会行政区画成立在精简行政机构、裁减行政成本、提高行政束缚着力等方面的积极作用，推动下层处分体系和处分才略当代化。